Omgevingswet zet gemeenten buitenspel

Omgevingswet zet gemeenten buitenspel

De Tweede Kamer nam de Omgevingswet ruim aan, maar kritiek is er ook. Het Raadsledeninitiatief voor de Lokale Autonomie uitte in een brief aan de senatoren zijn zorgen over de uitholling van de lokale autonomie en tanende invloed van gemeenteraden in diverse dossiers. Hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring noemt die zorgen terecht.

In het huidige voorstel, waar de Eerste Kamer op 15 maart over debatteert, worden de rijkscoördinatieregeling (RCR), de provinciale coördinatieregeling (PCR) en de Crisis- en herstelwet (Chw) opgenomen in de Omgevingswet. Het Raadsledeninitiatief voor de Lokale Autonomie wil dat de Eerste Kamer daar een stokje voor steekt door de doorzettingsmacht van Rijk en provincies te clausuleren en van effectieve checks en balances te voorzien. Daarbij willen ze dat de senatoren het recht van gemeenten op zienswijze en beroep herstellen.

‘Over ons, zonder ons’

Het Veendamse raadslid Lies Zondag, een van de initiatiefnemers van de brief, zegt uit naam te spreken van 150 raadsleden uit 80 gemeenten. ‘Het vertrouwen van onze inwoners in de democratie heeft door de ‘over-ons-zonder-ons-aanpak’ van rijk en provincies bij windenergie op land een dieptepunt bereikt’, schrijven Zondag cs. ‘In gemeenschappen waar windmolenplannen spelen, staan groepen inwoners lijnrecht tegenover elkaar: de initiatiefnemers die extreem goed gaan verdienen en de inwoners die de overlast mogen ervaren en grote financiële schade en gezondheidsproblemen kunnen oplopen.’

De briefschrijvers benutten de casus “Windenergie op land” om duidelijk te maken hoe naar eigen zeggen gemeenten, gemeenteraden en burgers buitenspel worden gezet door de RCR, PCR en CHW. Maar de brief gaat over meer: ‘Deze brief gaat over de betekenis van lokale democratie en lokale autonomie, over ontbrekende checks en balances bij de doorzettingsmacht van Rijk en provincies, over gebrek aan reële inspraakmogelijkheden voor burgers en gemeenten, over de inspraak- en besluitvormingsfuik, over de rechteloosheid van burgers en gemeenten jegens Rijk en provincie, over belangen die niet in kaart worden gebracht en evenmin integraal worden afgewogen, over het niet inhoudelijk wegen van zienswijzen, over de initiatiefnemers die privileges krijgen toebedeeld die andere partijen niet krijgen.’

Geen reactie D66

De brief is eind januari verstuurd, maar een reactie is vooralsnog uitgebleven. D66 staat bekend als een partij die de waarden democratie en duurzaamheid hoog in het vaandel heeft. Juist in deze kwestie lijkt daar enige spanning tussen te zitten. Het is interessant om te weten hoe de senatoren van deze partij in deze kwestie staan. De vicefractievoorzitter in de Eerste Kamer (en hoogleraar staatsrecht) Hans Engels laat echter weten op dit moment niet te kunnen en willen reageren, aangezien de brief wordt betrokken bij de voorbereiding op het plenaire debat over de Omgevingswet, en deze eerst nog in de fractie moet worden besproken.

Hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring:
‘Raadsleden voelen zich buitenspel gezet en dat raakt ze diep’

Besluitvormingsfuik

Met de zin dat “burgers terechtkomen in een inspraak- en besluitvormingsfuik” verwijzen de raadsleden naar een publicatie (vanaf pagina 60) van hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring van de Rijksuniversiteit Groningen. Die is zelf niet betrokken bij het initiatief, maar wel bij het onderzoeksprogramma Public Trust and Public Law. Daarom heeft het initiatief zijn bijzondere aandacht. Bröring spreekt liever over lokale democratie dan over lokale autonomie. ‘Het gaat om medebewind in de besluitvorming. Raadsleden voelen zich buitenspel gezet en dat raakt ze diep. Ze steken veel tijd in hun functie en merken dat ze aan de zijlijn staan.’

De publicatie waar de briefschrijvers naar verwijzen heet “Vertrouwen verdient, verdiend vertrouwen”. Hierin beschrijft Bröring het besluitvormingsproces rond de plaatsing van windmolens in de Drentse Veenkoloniën. Jacques Tichelaar, de Commissaris van de Koning van Drenthe, noemde dit proces eens een toonbeeld van miscommunicatie, en dat kan Bröring beamen. Hij vertelt dat projectontwikkelaars in 2010 tijdens de beginfase meteen contact zochten met “Den Haag” met het verzoek de rijkscoördinatieregeling toe te passen. Dat werd welwillend geregeld door de beide achtereenvolgende ministers van Economische Zaken Maria van der Hoeven en Maxime Verhagen. Wel moesten de projectontwikkelaars van de ministers voor draagvlak zorgen.

‘Maar moet je dat dan overlaten aan mensen met eigen financieel belang? Een projectontwikkelaar vertelde eens dat hij alle grondposities bezat en daarmee “dus” draagvlak had. De Rijksoverheid en projectontwikkelaars hadden parallelle belangen. Met gemeenten zou het een stuk lastiger te regelen zijn. Dat meteen “Den Haag” werd opgezocht, is een van de redenen dat het op het punt van draagvlak is misgegaan.’

Toepassing rijkscoördinatieregeling omstreden

Een van de problemen die de brief van de raadsleden aan de Eerste Kamer aansnijdt, is hun zorg over de doorzettingsmacht van het Rijk. Volgens Bröring zijn die zorgen over de genoemde regelingen terecht: ‘In Drenthe had het anders kunnen lopen als het proces via de provincie was opgelost. Dan hadden gemeenten meer reële inbreng gehad.’

De gemeenten Aa en Hunze en Borger-Odoorn hebben hun kort geding tegen de manier van besluitvorming over de plaatsing van windmolens verloren, maar gaan in hoger beroep. Volgens Bröring is het omstreden of de rijkscoördinatieregeling hier wel van toepassing is. ‘De voorzieningenrechter motiveerde de zaak summier, misschien met in zijn achterhoofd dat het eigenlijk een zaak voor de Raad van State is. Dat is het ook.’

De hoogleraar constateert ook dat de provinciale coördinatieregeling vaak wordt toegepast, soms zelfs voor de aanleg van een rotonde. ‘Het gaat erom dat je die regelingen wel in de goede situatie en op de goede manier gebruikt. Er zitten ook goede kanten aan de rijkscoördinatieregeling. Bij afstemming tussen provincies kan het nuttig zijn. Maar ik begrijp de angst van de raadsleden wel dat deze regelingen bij inbedding in de Omgevingswet standaard kunnen worden.’

Niet goed nagedacht over lokale democratie

Een tweede probleem is dat de raadsleden zich afvragen of die doorzettingsmacht in het voorgaande wetgevingsproject wel goed aan de orde is gekomen. Dit raakt volgens Bröring aan het mogelijke gebrek aan inbreng vanuit de VNG. ‘De VNG kan gemeenten niet binden. De VNG heeft dan wel haar handtekening gezet onder het Energieakkoord, maar ze hadden beter een slag om de arm kunnen houden. Daarnaast is lang aan de Omgevingswet gewerkt, maar de ervaringen met die windparken zijn daarin niet meegenomen. Dat is jammer. Met de kennis van nu kun je zeggen dat er niet goed over het aspect van de lokale democratie is nagedacht.’

Een derde, meer fundamenteel probleem is volgens Bröring het vertrouwen dat de wetgever uitspreekt in de “initiatiefnemers”: de markt in plaats van de overheid. ‘Er zijn steeds meer mensen die zich afvragen of dit de goede weg is. Mijns inziens terecht, want ervaringen met besluitvorming over windturbineparken leren dat de zorg voor draagvlak niet aan initiatiefnemers kan worden overgelaten en het bezit van grondposities niet leidend zou moeten zijn voor een goede ruimtelijke ordening.’

In de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet staat een spreuk van de oude Chinese filosoof Confucius: ‘Een overheid heeft drie zaken nodig: voedsel, wapens en vertrouwen. Vertrouwen is daarbij het laatste wat verloren mag gaan.’ Bröring: ‘In de wet schenkt de overheid het vertrouwen aan initiatiefnemers: de markt. Als je de markt leidend maakt, voorkomt dat het zoeken naar tactische oplossingen met meer draagvlak. En zo raken burgers het vertrouwen in hun overheid kwijt.’

Het verzoek van de raadsleden aan de Eerste Kamer komt rijkelijk laat. Bröring verwacht er daarom weinig van. ‘Maar het is wel goed dat het besef toeneemt dat een van de uitgangspunten van de Omgevingswet een marktdenken is dat in toenemende mate omstreden raakt. Daar zou de Eerste Kamer zich eens over moeten buigen.’

Beeld RCR: Bert van AS